Nederland en zijn Nationaal Actieplan Mensenrechten (The Netherlands Human Rights Action Plan - in Dutch)

Paul van Sasse van Ysselt[1]

Inleiding

Op 10 december 2013 – wereldwijd de Dag van de Rechten van de Mens – was het 65 jaar geleden dat de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens werd aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Op die dag presenteerde de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het Nationaal Actieplan Mensenrechten, dat op diezelfde dag naar de Tweede Kamer is gezonden.[2] 

Het is de eerste keer dat Nederland een dergelijk Actieplan uitbrengt. Het Actieplan zet uiteen op welke wijze het kabinet invulling geeft aan zijn taak om de mensenrechten in Nederland te beschermen en te bevorderen,  welke concrete doelstellingen en prioriteiten het daarbij stelt en de rol die andere organen en instellingen en burgers hebben bij de realisering van mensenrechten in Nederland. Daarmee wordt beoogd de implementatie van mensenrechten in Nederland meer systematisch te bewaken en te bevorderen. Het kabinet geeft daarmee gevolg aan aanbevelingen vanuit de Verenigde Naties, Raad van Europa en het College voor de Rechten van de Mens om tot een dergelijk plan te komen. Bij de totstandkoming van het Actieplan zijn verschillende departementen, instellingen en non-gouvernementele organisaties betrokken geweest.

Na de presentatie van het Actieplan door dr. R.H.A. Plasterk, Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, lieten deskundigen hun licht schijnen over de staat van de mensenrechten in Nederland en de rol die het Nationaal Actieplan Mensenrechten daarbij kan spelen. Vervolgens vond discussie plaats onder leiding van drs. S. Louw, Directeur Communicatie van het ministerie van BZK.

Aanleiding en achtergrond[3]

Het Nationaal Actieplan beschrijft de bescherming van mensenrechten binnen Nederland. Niet eerder werd een Nationaal Actieplan Mensenrechten gepresenteerd in Nederland. Mondiaal zijn er ongeveer dertig, waaronder in Spanje, Zweden en Finland.[4] Nationale Actieplannen Mensenrechten vinden hun oorsprong in de Wereldconferentie Mensenrechten van 1993 en de daaruit voortvloeiende Weense Verklaring en het bijhorende Actieprogramma. Daarin beveelt de Wereldconferentie aan dat ‘each State consider the desirability of drawing up a national action plan identifying steps whereby that State would improve the promotion and protection of human rights’.[5] In 2002 publiceerde de VN Hoge Commissaris voor de Mensenrechten een Handboek Nationale Actieplannen Mensenrechten.[6] Voorts bracht in 2009 de Commissaris voor de Rechten van de Mens van de Raad van Europa een Aanbeveling uit over systematisch werk om mensenrechten op nationaal niveau te implementeren.[7]

Met het Nationaal Actieplan Mensenrechten beoogt de regering meer specifiek gevolg te geven aan aanbevelingen gericht tot Nederland om een dergelijk Actieplan op te stellen. Deze zijn afkomstig van het VN Mensenrechtencomité in het kader van de Universal Periodic Review (UPR) in 2012[8] en van enkele toezichthoudende comités bij de desbetreffende mensenrechtenverdragen.[9] Ook de Commissaris voor de Rechten van de Mens van de Raad van Europa deed een tot Nederland gerichte aanbeveling tot het opstellen van een dergelijk Actieplan, in 2009.[10]

Nederland heeft in de reactie op Kamervragen over de aanbevelingen bij de UPR aangegeven dat het nut en de toegevoegde waarde van een dergelijke nationaal actieplan worden onderzocht in het licht van de ontwikkeling van de werkrelatie met het College voor de Rechten van de Mens.[11] Het kabinet ziet deze meerwaarde. Het Nationaal Actieplan Mensenrechten is daarom toegezegd in de beleidsbrief Respect en recht voor iedereen van 14 juni 2013[12] en in de kabinetsreactie op de jaarrapportage van het College voor de Rechten van de Mens,[13] waarin het College de meerwaarde van een Actieplan van regeringszijde onderkent en de ondersteunende aanbeveling doet een dergelijk plan uit te brengen.

Doel, functie, afbakening en vervolg

Het Nationaal Actieplan beoogt inzicht te bieden in de veelomvattende taak van de staat, in het bijzonder in die van de regering, voor de handhaving en bevordering van mensenrechten in eigen land. Het Actieplan maakt daartoe op hoofdlijnen inzichtelijk hoe de infrastructuur van mensenrechtenbescherming in Nederland eruit ziet en wat de rol van de overheid daarbij is. Daarnaast biedt het Actieplan een overzicht van (soorten) maatregelen die in gang zijn gezet of ingezet worden om de mensrechten (beter) te beschermen in Nederland.

Het Actieplan heeft, door voornoemd inzicht te bieden, onder andere een voorlichtende of informerende functie. Voorts zal het Nationaal Actieplan een referentiepunt vormen voor nationale, Europese en internationale beleidsontwikkeling en toezichthouders op het terrein van grondrechten en mensenrechten in Nederland. Nationaal onderscheidt het Actieplan van de regering zich qua doel en functie van de Jaarrapportage van het College.[14] Internationaal kan het Actieplan dienst doen als brondocument voor de afzonderlijke regeringsrapportages aan de toezichthoudende comités bij de mensenrechtenverdragen en de bijdragen voor het vierjaarlijkse mensenrechtenexamen bij de Verenigde Naties (Universal Periodic Review). Hierdoor kan de effectiviteit en samenhang  van de diverse rapportagecycli bevorderd worden. Nationaal beleid en (internationale) verplichtingen worden zo meer zichtbaar op elkaar afgestemd.

Het Actieplan heeft, mede vanwege het totstandkomingproces, ook een andere belangrijke functie en meerwaarde; het biedt een platform voor dialoog en monitoring. Dit biedt de overheid een extra mogelijkheid tot tijdige interventie in de mensenrechtenbescherming waar en wanneer dat nodig is of wordt vereist. Een platformfunctie houdt ook in dat het Actieplan niet is afgerond met het uitbrengen ervan. Dialoog vindt plaats zowel internationaal in het kader van de rapportagecycli, als nationaal mogelijk in debat met de Tweede Kamer en met verschillende stakeholders zoals die uit het maatschappelijk middenveld en de verschillende adviesorganen. Het totstandkomingproces en de resultaten zullen in een bijeenkomst met stakeholders worden geëvalueerd op het ministerie van BZK in het eerste kwartaal van 2014. De Minister van BZK informeert de Tweede Kamer eind 2014 en mogelijk ook tussentijds over de implementatie van het Actieplan. Met de uitkomsten van het debat en de evaluatie kan het opzetten van een volgend Actieplan worden gestart. Tegen die tijd kan worden bezien of en zo ja welke andere organisaties of (onderzoeks)instellingen kunnen worden betrokken bij de ontwikkeling van een volgend Nationaal Actieplan.

Caribisch Nederland 

Dit Nationaal Actieplan heeft mede betrekking op Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Sinds 10 oktober 2010 maken deze eilanden deel uit van Nederland en is de Grondwet ook daar van toepassing. Voor deze eilanden kunnen afwijkende regels ten opzichte van Europees Nederland gelden met het oog op de economische en sociale omstandigheden, de grote afstanden tot het Europese deel van Nederland, hun insulaire karakter, kleine oppervlakte en bevolkingsomvang, geografische omstandigheden, het klimaat en andere factoren waardoor deze eilanden zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland (artikel 1, tweede lid, van het Statuut voor het Koninkrijk). Deze bepaling verheldert aan de hand van welke factoren binnen de kaders van artikel 1 van de Grondwet een op de specifieke situatie toegesneden differentiatie kan plaatsvinden. Zo kan maatwerk worden geleverd voor de eilanden.  Met de grote veranderingen van 2010 wordt al veel gevergd van het aanpassingsvermogen van de eilanden. Afgesproken is dat waar mogelijk de Nederlands-Antilliaanse regelgeving van kracht blijft en dat deze geleidelijk zal worden vervangen door Nederlandse wetgeving. Bovendien geldt er tot 2015 een periode van legislatieve rust. Dat houdt in dat alleen nieuwe regelgeving wordt ingevoerd die geen uitstel duldt, zoals technisch onderhoud en noodzakelijke maatregelen waar de eilanden zelf dringend behoefte aan hebben. Bij dit alles moet het essentiële niveau van de mensenrechten geborgd zijn. Het voorzieningenniveau in Caribisch Nederland is – gezien de regionale en sociaal-economische omstandigheden – niet gelijkgeschakeld met dat van het Europese deel van Nederland, het wordt echter wel op een binnen Nederland aanvaardbaar niveau gebracht. De Caribische landen van het Koninkrijk – Aruba, Curaçao en Sint Maarten – vallen buiten het bestek van dit Nationaal Actieplan.

Thema’s en wijze van totstandkoming 

Het Nationaal Actieplan is niet uitputtend. Er is gekozen voor een selectie van thema’s. Daarvoor is geput uit thema’s die (deels) aan de orde zijn gesteld in het regeerakkoord, de jaarrapportage 2012 van het College voor de Rechten van de Mens, de Universal Periodic Review, de jaarrapportage van het EU-Grondrechtenagentschap 2012, de aandachtspunten van de Secretaris-Generaal van de Raad van Europa in het kader van het brede monitordebat en thema’s die zijn aangedragen door ngo’s en instellingen in de voorbereiding van dit Actieplan en/of die aansluiten bij de actualiteit.

Het Actieplan is mede tot stand gekomen op basis van interdepartementaal overleg en consultatie van non-gouvernementele organisaties. Deze consultatie bestond uit een gedachtewisseling over het doel en de invulling van een Actieplan tijdens een plenaire bijeenkomst op 28 mei 2013. Daarnaast zijn deze organisaties in de gelegenheid gesteld om zeven thema’s of actiepunten aan te dragen die volgens hen aan de orde zouden moeten komen in het Actieplan. Deze raadpleging heeft plaats gevonden via het mailverkeer. Op deze uitnodiging zijn elf reacties binnengekomen. Op 1 oktober 2013 zijn de betrokken organisaties geïnformeerd over de thema’s van het Actieplan.

Afzonderlijk overleg heeft plaats gevonden met het College voor de Rechten van de Mens, de Nationale ombudsman, de Kinderombudsman, Amnesty International Nederland en het Sociaal Cultureel Planbureau. Uit deze gesprekken blijkt een sterk draagvlak te bestaan voor het – periodiek – uitbrengen van een Nationaal Actieplan door de regering. Aandacht voor de uitgangspunten van het nationale beleid en de mensenrechteninfrastructuur werden van groot belang gevonden voor het eerste Actieplan. Daaraan is gevolg geven in dit Actieplan.

Inhoud van het Actieplan

Na de weergave van de aanleiding en achtergrond van het Nationaal Actieplan Mensenrechten, wordt in het Actieplan ingegaan op de navolgende onderwerpen. Hoofdstuk 2 betreft een algemeen hoofdstuk waarin de kabinet in gaat op mensenrechten in een democratische rechtsstaat. Daarin wordt neergezet waarom mensenrechten nodig zijn, wat het belang ervan is, en welke uitgangspunten het kabinet hanteert voor zijn rol bij de realisering van mensenrechten. Daarop volgt hoofdstuk 3, waarin het nationaal mensenrechtenbeleid en de infrastructuur daarvoor wordt uiteengezet. Het hoofdstuk is opgehangen aan de meervoudige opdracht tot de ontwikkeling van mensenrechtenstandaarden, de naleving van mensenrechten en het toezicht op en de bevordering van de naleving van mensenrechten, steeds zowel op nationaal, internationaal en EU-niveau.  Vervolgens wordt ingegaan op enkele bijzondere aandachtgebieden, namelijk mensenrechten op lokaal en regionaal niveau, dialoog met maatschappelijk middenveld, maatschappelijk Verantwoord Ondernemen, en bevordering van kennis en bewustwording. In hoofdstuk 4 volgen tot slot de specifieke beleidsthema’s: Non-discriminatie en gelijke behandeling (Non-discriminatie, Vrouwenemancipatie, LHBT-rechten, Kinderrechten), Informatiesamenleving (Privacy en bescherming van persoonsgegevens, Digitalisering overheidsdienstverlening en rechtshandhaving, Cybersecurity, Meningsuiting en journalistieke bronbescherming), Immigratie en Asiel (Asielprocedure, Kinderen in de asielprocedure, Vreemdelingenbewaring), Lichamelijke integriteit en persoonlijke vrijheid (Huiselijk geweld, Mensenhandel en uitbuiting, Gezondheidszorg, Detentie) en Onderwijs, Arbeid en Cultuur (Onderwijs, Arbeid, Cultuur).

---

[1]  Mr. Paul B.C.D.F. van Sasse van Ysselt BA, coördinerend senior adviseur constitutionele zaken/grondrechten bij de Directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, tevens verbonden aan de Afdeling Staats- en bestuursrecht van de VU Amsterdam. 

[2] Kamerstukken II 2013/14, 33 826, nr. 1.

[3] Deze en de volgende paragrafen betreffen in essentie het eerste hoofdstuk van het Nationaal Actieplan.

[4] Veel van de Nationale Actieplannen zijn te vinden op de website van het Bureau van de Hoge Commissaris van de Mensenrechten van de Verenigde Naties: http://www.ohchr.org/EN/Issues/PlansActions/Pages/PlansofActionIndex.aspx.

[5] Vienna Declaration and Programme of Action, Adopted by the World Conference on Human Rights in Vienna on 25 June, par. II, par. 71, http://www.ohchr.org/Documents/ProfessionalInterest/vienna.pdf.

[6] Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Handbook on National Human Rights Plans of Action, 2002, http://www.ohchr.org/Documents/Publications/training10en.pdf.

[7] Recommendation of the Commissioner for Human Rights on Systematic Work for Implementing Human Rights at the National Level, 18 February 2009, CommDH(2009)3; Viewpoint 3, ‘Concrete and comprehensive action plans are needed to ensure implementation of human rights’, 3 November 2008.

[8] Kamerstukken II 2012/13, 26150, nr. 127 (UPR-aanbevelingen 27-30).

[9] VN Doc E/C.12/NLD/CO4-5 van 9 december 2010, par. 7.

[10] Report by the Commissioner for Human Rights On His Visit to the Netherlands 21-25 September 2008, COMDH(2009) 2, 11 March 2009, p. 41, Aanbeveling 6. Zie voor de kabinetsreactie erop: Kamerstukken II 2008/09 31700 V, nr. 95, p. 4 en 48-49.

[11] Zie ook: Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, Aanhangsel (Antwoord op Kamervragen).

[12] Kamerstukken II 2012/13, 32 735, nr. 78, p. 11.

[13] Kamerstukken II 2012/13, 33 400 VII, nr. 83.

[14] Nationaal kan het Actieplan een aanknopingspunt vormen voor onder andere het College voor de Rechten van de Mens om het nationaal mensenrechtenbeleid te monitoren, bijvoorbeeld middels zijn jaarrapportages. Ook volgens het handboek Nationale Actieplannen van de VN en de Aanbeveling van de Commissaris voor de Rechten van de Mens van de Raad van Europa ligt hierin bij uitstek een taak voor een onafhankelijk mensenrechteninstituut.