Hoe lees je EU-wetgeving?

Jasper Krommendijk* & Frederik Zuiderveen Borgesius**

Hoe lees je EU-wetgeving, zoals richtlijnen en verordeningen? Wij geven enkele tips voor het lezen van dergelijke wetteksten. In onze colleges aan rechten-, bestuurskunde- (Jasper) en informatica-studenten (Frederik), besteden wij aandacht aan EU-wetgeving. We hebben deze bijdrage vooral geschreven met onze studenten in gedachten, maar hopelijk is zij ook nuttig voor anderen die voor het eerst EU-wetgeving lezen. Deze bijdrage kan worden gezien als een aanvulling op onzeeerdere blogpost Hoe lees je arresten van het Hof van Justitie van de EU? Wij benadrukken dat we vuistregels geven en geen harde regels. 

I. Welke soorten EU-wetgeving zijn er?

Er zijn veel soorten EU-wetgeving. Wij stellen enkele van de belangrijkste voor.

De EU-verdragen

Hoewel verdragen geen EU-wetgeving zijn, vormen zij een belangrijke bron van EU-recht. Ze zijn zelfs de voornaamste bron. Daarom wordt de term primair EU-recht vaak gebruikt, in tegenstelling tot secundair EU-recht. Het belangrijkste zijn de twee hoofdverdragen. Het eerste van de twee hoofdverdragen van de Europese Unie heet het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Het beschrijft het doel van de EU en het bestuur van haar centrale instellingen. Het tweede heet het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het organiseert de werking van de EU en bepaalt de bevoegdheden van de EU. Het VWEU is veel langer en gedetailleerder dan het VEU (358 bepalingen tegenover 55 bepalingen). Beide verdragen samen functioneren als een soort grondwet voor de EU, ook al is deze term niet algemeen aanvaard. Er zijn ook andere EU-verdragen die als onderdeel van het primaire recht van de EU worden beschouwd, waaronder het Euratom-Verdrag en verscheidene associatieovereenkomsten en protocollen.

Verordeningen

Een belangrijke categorie van door de EU aangenomen wetgeving (zogenaamde secundair of afgeleid EU-recht) betreft de "verordeningen". Het Verdrag betreffende de werking van de EU geeft de definitie (in artikel 388 VWEU): "Een verordening heeft een algemene strekking. Zij is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat". Grofweg samengevat kan een verordening worden gezien als een wet die in de hele Europese Unie van toepassing is. Een bekend voorbeeld van zo'n verordening is de AVG, ofwel de Algemene Verordening Gegevensbescherming. Wanneer een verordening in werking is, is dezelfde tekst in alle EU-lidstaten van kracht.

Richtlijnen

"Een richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen." Aldus luidt artikel 288 VWEU. In tegenstelling tot een verordening moeten de lidstaten een richtlijn omzetten in nationale wet- of regelgeving. De lidstaten hebben een zekere vrijheid in de wijze waarop zij dat doen. Het is bijvoorbeeld niet nodig dat de lidstaten een nieuwe wet creëren. Zij kunnen de inhoud van een richtlijn ook opnemen in het bestaande wetgevingskader of via een (juridisch bindend) regeringsbesluit. Er kunnen dus verschillen bestaan tussen de regels van de lidstaten met betrekking tot het door de richtlijn geregelde onderwerp.

Praktijkjuristen lezen doorgaans het nationale recht waarin een richtlijn is geïmplementeerd. Ter illustratie: de ePrivacy richtlijn vereist dat lidstaten bepaalde regels betreffende het gebruik van internetcookies in hun nationale wetgeving opnemen. Een advocaat in Nederland zal meestal de Nederlandse implementatie van die regels uit de ePrivacy richtlijn raadplegen, namelijk artikel 11.7A van de Telecommunicatiewet.

Verwarrende informele titels

Verwarrend is dat de EU sinds kort, kortere pakkende Engelse titels gebruikt in plaats van de officiële naam van het wetgevingsbesluit. Zo is de "Digital Services Act” (DSA) de korte benaming voor de "Verordening (EU) 2022/2065 van het Europees Parlement en de Raad van 19 oktober 2022 betreffende een eengemaakte markt voor digitale diensten en tot wijziging van Richtlijn 2000/31/EG (Digitaledienstenverordening)". Door het gebruik van de term "Act" is niet meteen duidelijk of het onderliggende wetgevingsbesluit een verordening of een richtlijn is (zie ook de "Digital Markets Act"). Zo is er ook een richtlijn die door de EU als “wetboek” wordt gepresenteerd (in het Engels een “code”): Europees wetboek voor elektronische communicatie. Soms verzinnen wetenschappers een pakkendere naam voor een stuk EU-wetgeving die algemeen gebruikt wordt. Zo wordt een bepaalde richtlijn in de praktijk de ePrivacy richtlijn genoemd, ook al wordt die term in officiële EU-documenten niet gebruikt.

II. Hoe vind je EU-wetgeving?

Stel dat je over een bepaalde EU-wet hebt gehoord en deze wilt lezen. Je gaat dan naar de website EUR-Lex om de wetgeving te vinden. EUR-lex presenteert zichzelf als: "dé website voor EU-recht. Het is de officiële en meest complete verzameling juridische documenten van de EU. EUR-Lex is beschikbaar in alle 24 officiële talen van de EU en wordt dagelijks bijgewerkt”. We gebruiken hier de Algemene Verordening Gegevensbescherming als voorbeeld. Je kunt het zoekformulier op de EUR-lex-site gebruiken. De zoekopdracht leid je naar de AVG. Let op: de EUR-lex site bevat veel documenten, waaronder bijvoorbeeld de oorspronkelijke voorstellen voor EU-wetgeving. Je wilt er natuurlijk zeker van zijn dat je de definitieve versie leest die van kracht is. Bij twijfel kun je nagaan of de versie daadwerkelijk nog steeds van kracht is, want op de relevante EUR-lex-pagina staat "van kracht" met een groen stoplicht, en de pagina noemt een bron in het Publicatieblad van de EU, bijvoorbeeld: "PB L 119 van 4.5.2016, blz. 1–88". Wees voorzichtig wanneer je een algemene zoekmachine zoals Google gebruikt om EU-wetgeving te vinden. Sommige websites publiceren opnieuw Pdf’s van EU-wetgeving. Maar dergelijke Pdf’s zijn misschien niet up-to-date. EUR-lex is de meest betrouwbare en actuele bron.

Welke taal moet ik lezen?

Je kunt de wetgeving in alle officiële talen van de EU lezen. Al deze taalversies hebben dezelfde waarde. En de vertalingen zijn nauwkeurig. Het is niet zo dat één taal, bijvoorbeeld Engels of Frans, gezaghebbender is dan andere talen. In zeldzame gevallen kunnen er verschillen zijn in de nuance van een zin in verschillende talen. (Heel soms zitten er fouten in een vertaling).

Welke versie moet ik lezen?

Stel dat je op EUR-lex een stuk wetgeving hebt gevonden, zoals de ePrivacy richtlijn. Als op een EUR-lex-pagina staat dat er een "geconsolideerde versie" is van de EU-wetgeving, wil je meestal die geconsolideerde versie lezen. Op de EUR-lex-pagina van de e-privacy-richtlijn staat bijvoorbeeld: "In force: This act has been changed. Current consolidated version: 19/12/2009". Waarom is het makkelijker om de geconsolideerde versie te lezen? Soms wordt EU-wetgeving gewijzigd door latere EU-wetgeving. De ePrivacy richtlijn uit 2002 is bijvoorbeeld gewijzigd door andere latere richtlijnen uit 2006 en uit 2009. Een richtlijn die een andere richtlijn wijzigt, is niet lezersvriendelijk. Er staan dingen in als "Artikel 1, lid 1, wordt vervangen door (...)" of “De artikelen 18 en 19 worden geschrapt”. Gelukkig publiceert de EU geconsolideerde versies, waarin de wijzigingen zijn opgenomen in de tekst van de oorspronkelijke wetgeving. Ter illustratie: de geconsolideerde versie van de e-privacyrichtlijn vindt je hier.

III. Waar en hoe te beginnen met het lezen van EU-wetgeving?

Een preambule met overwegingen

Je denkt misschien dat het logisch is om bovenaan te beginnen met lezen van EU-wetgeving. Zo lees je immers de meeste teksten. Wij raden deze aanpak echter af bij het lezen van EU-wetgeving en adviseren om de “overwegingen” over te slaan en te beginnen met lezen bij "artikel 1". 

Wat is al die tekst vóór de bepalingen? Dat is een "preambule" met genummerde "overwegingen" en verschillende inleidende zinnen die verwijzen naar de rechtsgrondslag van het wetgevingsbesluit (belangrijk omdat de EU geen algemene bevoegdheid heeft om alles te regelen!) en de gevolgde besluitvormingsprocedure. De genummerde overwegingen bieden een context voor het wetgevingsbesluit: zij lichten de doelstellingen van het besluit toe of leggen uit hoe een bepaalde term moet worden opgevat. De preambule is dus een soort Europese variant op onze Memorie van Toelichting bij een wet.

De overwegingen zijn juridisch niet bindend. Toch kunnen ze relevant zijn. Rechters gebruiken de overwegingen vaak om een bepaalde - juridisch bindende - bepaling in EU-wetgeving uit te leggen, vooral als er meerdere interpretaties van een bepaalde bepaling mogelijk zijn. Het achterhalen van de beoogde doelstellingen van de wetgever kan ook nuttig zijn. Als lezer kun je dezelfde aanpak hanteren: lees eerst de bepalingen en raadpleeg bij twijfel de overwegingen. Het komt ook wel eens voor dat de twee medewetgevers van de EU (het Europees Parlement en de Raad) geen consensus bereiken en een bepaalde controversiële kwestie alleen, als compromis, in de overwegingen behandelen.

Waarschuwing voor overwegingen in geconsolideerde versies

Een waarschuwing is op zijn plaats voor geconsolideerde versies van EU-wetgeving. De geconsolideerde versie van een EU-wet bevat doorgaans de preambule (de lijst van overwegingen) van de oorspronkelijke versie; zie als voorbeeld de geconsolideerde versie van de ePrivacy richtlijn. Zoals gezegd is die richtlijn uit 2002 voor het laatst gewijzigd in 2009. Die wijzigingsrichtlijn heeft ook een preambule met overwegingen. Deze overwegingen uit 2009 zijn niet opgenomen in de geconsolideerde versie van de e-privacyrichtlijn. Als je deze wilt lezen, moet je dus ook de overwegingen van de wijzigingsrichtlijn uit 2009 erbij pakken. Kortom, wanneer je voor het eerst een EU-wet leest, raden wij aan de overwegingen over te slaan.

Hoe te lezen?

Nu gaan we echt lezen. We keren terug naar het voorbeeld van de Digitaledienstenverordening. Scroll naar beneden of blader door je printjes, totdat je voorbij de 156 (!) overwegingen bent en bij de bepalingen bent aangekomen (Vanaf "’Hoofdstuk I. Algemene bepalingen). Begin nu te lezen bij Artikel 1. Die bepaling legt meestal het "Onderwerp" van de wet uit. Een van de volgende bepalingen bepaalt het toepassingsgebied (Artikel 2) en definities (Artikel 3 in ons voorbeeld). Hopelijk heb je nu al een eerste idee van de inhoud van de verordening. Lees vervolgens de kopjes in de wet, zoals de hoofdstuktitels en titels van de afdelingen. De HTML-modus geeft deze hoofdstukken en titels als leeswijzer aan de linkerzijkant. Hoofdstuk I van de Digitaledienstenverordening is getiteld “Algemene bepalingen”, Hoofdstuk II “Aansprakelijkheid van aanbieders van tussenhandeldiensten”. Na lezing van deze kopjes krijg je een goed beeld van de structuur van de Verordening.

Wij raden je dan aan om terug te gaan naar het begin van de Verordening. Een van de eerste bepalingen bevat doorgaans een lijst met definities; in ons voorbeeld staat die lijst in Artikel 3 en bevat deze maar liefst een omschrijving van 24 begrippen (a t/m x). Dit is overigens niet het meest spannende onderdeel van een EU-wet. Wij raden je toch aan deze bepaling te lezen, omdat de definities belangrijk zijn om de latere bepalingen te begrijpen. Vaak bakenen deze definities ook de werking van de meer inhoudelijke bepalingen af. Een grondige lezing is niet per se nodig: bekijk de termen en definities zodat je weet welke woorden in de wet worden gedefinieerd. Later kun je een specifiek begrip opzoeken als je dat tegenkomt in een andere bepaling.

Lees nu verder. Let op de titels van hoofdstukken en afdelingen, want die helpen de structuur van de wet te begrijpen. Als de betekenis van een bepaling niet meteen duidelijk is, geven de overwegingen (in de preambule) soms extra uitleg en duiding. Helaas biedt EUR-lex geen gemakkelijke manier om te zien welke overwegingen bij welke bepalingen horen. Als je een digitale versie van de wet gebruikt, kun je bepaalde woorden of zinnen opzoeken. De overwegingen volgen vaak de volgorde van de bepalingen. Zo zul je zien dat “Mere conduit” geregeld in Artikel 4 aandacht krijgt in overweging 5, 19, 21 en 28-29, terwijl overweging 116 in gaat op het beroepsgeheim dat aan de orde komt in artikel 37 en 84.

Is de wetgeving op dit moment van toepassing?

Als je wilt weten of een bepaalde wet momenteel van toepassing is, lees je de laatste bepaling. In ons voorbeeld is dat artikel 93. We citeren het hieronder.

'Inwerkingtreding en toepassing

1. Deze verordening treedt in werking op de twintigste dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
2. Deze verordening is van toepassing met ingang van 17 februari 2024. (...)'

Bovenaan de EUR-lex pagina zie je de verordening (de Digitaledienstenverordening) zoals gepubliceerd in het Publicatieblad op 27 oktober 2022: "Pb L 277 van 27.10.2022". Als EU-wetgeving “van toepassing” (“in force”) is, betekent dit dat deze rechtsgeldigheid heeft in de gehele EU-rechtsorde. Dit betekent dat natuurlijke en rechtspersonen aan de inhoud ervan gebonden zijn. Zij kunnen aldus met verplichtingen worden geconfronteerd en rechten aan de wetgeving ontlenen.

Laten we, om dat concreter te maken, eens kijken naar de Digitaledienstenverordening. Alleen als een verordening van kracht is, kunnen boetes worden gegeven bij niet-naleving. In ons voorbeeld zal de Digitaledienstenverordening grofweg dertien maanden (februari 2024) na inwerkingtreding (november 2022) van toepassing zijn. Meestal is er zo'n periode, omdat bedrijven en anderen tijd nodig hebben om hun praktijken aan te passen aan nieuwe wetgeving. Het zou niet eerlijk zijn om een bedrijf te beboeten voor het overtreden van een regel die pas enkele dagen eerder is gepubliceerd.

Richtlijnen zijn niet rechtstreeks toepasselijk, zoals ook Artikel 288 VWEU bepaalt. De reden is dat richtlijnen eerst door de nationale autoriteiten moeten worden geïmplementeerd of omgezet in nationale wet- of regelgeving. Het is dus de nationale (implementatie)wet (in plaats van de desbetreffende richtlijn) die van toepassing is en waarop voor de rechter een beroep kan worden gedaan. Verordeningen hoeven (en mogen) niet worden omgezet.

Nog een paar tips

We geven ook graag nog een aantal tips, of cheats, bij het lezen van EU-wetgeving. Het kan handig zijn om samenvattingen van de wetgeving te raadplegen die door de EU zelf zijn opgesteld. Een samenvatting van de Digitaledienstenverordening is bijvoorbeeld hier te vinden. Denk eraan dat zulke samenvattingen soms een beetje lijken op reclame voor de EU-wetgeving.

Ook nuttig zijn artikelsgewijze commentaren. Deze verschijnen in de vorm van boeken, websites en databanken voor juristen. Zulke bronnen verwijzen vaak naar relevante overwegingen, relevante jurisprudentie, en belangrijke soft law of internationale ontwikkelingen. Ook praktijkjuristen, rechters en rechtswetenschappers maken vaak gebruik van zulke commentaren. Een voorbeeld van een online commentaar per artikel is de GDPRhub, die de AVG becommentarieert.

Voor meer diepgaand juridisch onderzoek kun je ook academische papers en de oorspronkelijke voorstel- en onderhandelingsdocumenten lezen (voor meer informatie, zie hier). En je kunt nagaan of er jurisprudentie is van het Hof van Justitie van de Europese Unie die helpt bij de interpretatie van bepaalde bepalingen. Je kunt de CURIA-databank doorzoeken met de officiële titel van de wet. Voor de Digitaledienstenverordening zou je bijvoorbeeld “2022/2065” tussen aanhalingstekens kunnen zetten bij “Woorden uit de tekst”.

Waarschuwing

We geven een waarschuwing, voor de volledigheid. (En omdat wij als juristen zijn opgeleid en lijden aan beroepsdeformatie). Raadpleeg een specialist als je een juridisch probleem hebt. Net als andere wetgeving kan het EU-recht ingewikkeld zijn. Het is vaak moeilijk om alle nuances van een nieuwe wet te begrijpen. Wij zijn beiden gepromoveerd in de rechten, maar we raadplegen ook specialisten als we te maken krijgen met wetgeving die buiten onze eigen expertise valt.

IV. Samenvatting

Wij vatten de belangrijkste stappen bij het lezen van EU-wetgeving samen:

1) je kunt beginnen met een cheat, bijvoorbeeld door een samenvatting te lezen op een gespecialiseerde en betrouwbare blog, of een door de EU gepubliceerde samenvatting;

2) zoek de wetgeving op EUR-lex en zorg ervoor dat je de juiste versie hebt die ook van kracht is;

3) kies de taal waarbij je je het prettigst voelt;

4) stel vast welk type wetgeving je leest, bijvoorbeeld een richtlijn of een verordening;

5) sla de preambule met overwegingen over;

6) lees de eerste bepalingen (artikel 1, artikel 2, enz.) en let daarbij op het "onderwerp" en het "toepassingsgebied";

7) lees de titels van de hoofdstukken en afdelingen;

8) lees de bepaling met "definities";

9) lees de bepalingen verder, en let op in welke afdeling een bepaling staat;

We hopen dat deze blogpost nuttig is, en wensen je veel plezier bij het lezen van wetgeving.

*Onderzoekcentrum voor Staat en Recht (SteR), Radboud Universiteit, Nijmegen; ** iHub & Institute for Computing and Information Sciences, Radboud Universiteit, Nijmegen; jasper.krommendijk@ru.nl & frederikzb@cs.ru.nl