Subsidiarity in Luxembourg and Strasbourg Europe

By Jeroen M.J. Chorus

retired vice-president of the Amsterdam Court of Appeal in the Netherlands

One of the important aims of the French revolution was the unification of private law within France. In the ‘enlightened society’ the citizen only had to deal with the state itself, no longer with intermediate status groups to which he had belonged, such as feudal, ecclesiastical, trade and profession, or family status groups, nor with territorial parts of the state where each region or city might have its own law. As Voltaire observed, a traveller changed his law as often as he changed horses. Instead, private law ought to be common to the whole country.

Two centuries later, the idea of unity of law remains firmly established on the national level and has conquered the spirits of many also as to certain international levels, notably those of the ‘Europes’ of Luxemburg and Strasbourg. But room remains for the proper laws and views concerning law of individual states and other territorial units. The court of the European Union and the court for human rights are called to interpret and apply the relevant treaties in view of uniformity and unity throughout both Europes, but, at the same time, they must respect the national (regional, local) identities of the member states. The treaties leave these courts room for choosing between an expansionist course, aiming at maximum uniformity, and a reserved course, in view of respect of national traditions.

One of the tools for choosing course is the principle of subsidiarity. It is derived from the social doctrine of the Roman Catholic Church, laid down in Quadragesimo anno (1931) and later papal encyclicals. That doctrine concerns the various levels in the state and in society. Whatever the individuals, at the lowest level, may achieve on their own initiative and by their own efforts, must never be taken away from them and appointed to the community. At the higher levels only those matters should be dealt with which can best be dealt with at those levels; the remainder must be left to the lower level. Short: the higher level must be only “subsidiary” to the lower level. The encyclical Pacem in terris (1963) extended this principle to the relations between “a public authority with a universal competence” and the governments of individual states. That universal authority has the task to solve problems, in the economic, social, political and cultural fields, which are so serious, complicated and urgent as not satisfactorily to be solved by the individual states. It may not restrict or assume the action of individual states. On the contrary, it must everywhere create the conditions which will enable both national governments, individuals and intermediate bodies to exercise their function, fulfil their duties and make use of their rights.  

Neither the Europe of the European Union nor that of the Council of Europe is a state. There is no European nation, no political unity, no federation state and a development in that direction is improbable. But the member states of the Union have conferred numerous competences upon the Union. The competences the states retain for themselves, have become exceptional. Equally, the states member of the Council of Europe have conferred the competence upon the Strasbourg court of deciding on claims of individuals, alleging that they are the victim of a violation by a state of the rights and freedoms set forth in the European Convention. National ways of conduct which are beyond reach of this, have become exceptional. All this is often felt as a loss of sovereignty and, no doubt, the competences of the European Union and the Strasbourg court restrict national sovereign rights.

Recently these feelings were uttered in public, often in hostile terms and also by persons who may not be easily disqualified. Some of these censures, from the United Kingdom, Germany, the Czech Republic, The Netherlands and elsewhere, were especially directed at the justices of Luxemburg or Strasbourg. The Leitmotiv of these negative critical voices is that the courts are increasingly usurping space for deciding, on the basis of their own case law and breaking away from the treaties, in fields which ought to be reserved for the democratically legitimated political authorities of the states. This is not the place to engage in a political discussion. I prefer focusing on the legal aspects.

In the European Union the principle of subsidiarity is now laid down in the Union Treaty (and in a special protocol which need not be discussed here). The first article of this treaty gives expression to it in very wide terms, where it says: “decisions are taken ... as closely as possible to the citizens”. Article 5, paragraph 3, specifies that the European Union “shall act only if and in so far as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the member states ... but can rather, by reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved at Union level”. According to the standard textbooks, the field of application of that principle is confined to the scarce fields where the Union has no exclusive competence. We are told that the principle cannot play any role in areas where the Union does have exclusive competence and the states are forbidden to act on their own. It would seem, indeed, that the Luxemburg court, in its judicial supervision of compliance with the principle of subsidiarity, regards its task as restricted and marginal. Most competences conferred upon the Union allow making choices, which implies a discretionary power. The Union does thus enjoy a margin of appreciation. The court does not fully review the necessity of Union action. It does only require the Union to explain that both elements (inadequacy of national, superiority of Union action) are met.

In this way but little legal importance is ascribed to the principle of subsidiarity in the European Union. We are told it is foremost a political principle which must be implemented in a dialogue between the parties involved in European Union legislation. This principle then does not appear to be an effective legal tool against too much and too detailed regulation from ‘Brussels’.  

Also in European human rights law the principle of subsidiarity plays a role in demarcating national sovereignty in an international context. Once more we meet here the doctrine of a margin of appreciation, not, however, on behalf of an international institution but on behalf of individual states. That principle and that doctrine are not expressly stated in the Convention, but the Strasbourg court does regularly apply them. In the so-called Brighton Declaration (May 2012), the Council of Europe reiterated that the Convention system is subsidiary to the safeguarding of human rights at national level and that national authorities are in principle better placed than an international court to evaluate local needs and conditions. It decided also that the Preamble to the Convention should be amended so as to include an explicit reference to that principle and that doctrine.

In the Europe of Strasbourg, unlike that of Luxemburg, the principle of subsidiarity has proved to be a powerful legal instrument. In the stage where the admissibility of a complaint is examined, it is one of the underlying principles of the rule of exhaustion of local remedies (article 35, paragraph 1, Convention) and of the right to an effective remedy before a national authority (article 13). In the stage of the examination of the merits of the complaint, the principle of subsidiarity plays a substantial role, often worded in terms of a margin of appreciation. In particular in the occurrence of a conflict of different interests, the national authority enjoys such a margin, because the court assumes that the national authority holds a better position than the court to assess to what extent a specific fundamental interest must be limited in favour of some other important interest.

The Lautsi judgment (18 March 2011) deals with the obligatory presence of a crucifix in classrooms of state-schools in Italy. Is this compatible with the state’s duty to respect the right of parents to ensure that education and teaching be in conformity with these parents’ own religious and philosophical convictions, as required by article 2 of the First protocol to the Convention? Or, is it an infringement on the schoolchildren’s right to education in a form which respects their right to believe or not to believe, as guaranteed by the same article? The court first recalls the relevant criteria. States may see it as their task integrating in the school curriculum information of a religious or philosophical kind. On the other hand, states must safeguard the possibility of pluralism in education and ensure, neutrally and impartially, the exercise of various religions and philosophical convictions, in an atmosphere free from any proselytism and indoctrination. States enjoy a wide margin of appreciation in reconciling potential conflicts between these two tasks. Thereupon the court finds that the decision that crucifixes should be present in classrooms, falls, in principle, within that margin, considering also that there is no European consensus on this issue. But the court goes on to examine whether Italy in making use of this margin does not exceed its limits. Prescribing the presence of a crucifix undoubtedly means that preponderant visibility in the school environment is conferred upon Christianity, Italy’s majority religion. This, however, in itself does not amount to indoctrination. The court then sets out a number of circumstances which sufficiently establish that the possibility of pluralism in education is safeguarded and that the exercise of various religions and philosophical convictions is ensured, in a neutral and impartial manner, in the absence of a tendency toward proselytism. Consequently a majority of fifteen justices of the Grand Chamber find no violation (otherwise than a minority of two does, and otherwise equally than the seven justices of first instance did).

Those who commented upon this decision did not abstain from a political discussion. He, however, that focuses on the legal aspects, finds that the Strasbourg court has aptly handled the legal tools available.  

This brief comparison of the role of the principle of subsidiarity in the law of the European Union and in the European human rights law leads up to the following remark. I do not like at all that the standard textbooks so strongly stress that in European Union law the legal importance of the principle of subsidiarity is very small. Was it not too rashly concluded that in the written European Union law subsidiarity had been denied operation with regard to the use of exclusive Union competence? Should not subsidiarity play a vital role at law, and not only in politics? Article 1 of the Union Treaty wants, without any exception, that decisions are taken as closely as possible to the citizen. There is no good reason for the assumption that article 5 derogates (entirely) from this rule for the areas which fall within the exclusive competence of the Union. At the least, with regard to those exclusive competences, an “effet réflexe” must belong to the principle of subsidiarity. I shall not be surprised when before long lawyers and academic jurists will embrace subsidiarity as a fundamental principle of the law of the European Union, just as it is already in European human rights law.

To be sure, I disassociate myself from any negative motive for invoking subsidiarity. I do not see any justification for calling the European justices “usurping”. The positive motives for subsidiarity are sufficiently strong and convincing in their own right. The national, regional and local ideas and views are a precious stock. European integration must not figure out the common divisor, it should search for the common multiple of European states, regions and places. But here I am all but encroaching upon the domain of politics. Back to legal terms then: at law there is nothing wrong with the presence of a crucifix in a state classroom being obligatory in Italy but being forbidden in France (except in Alsace and the département of Moselle). 

Dutch version: Subsidiariteit in de Europa’s van Luxemburg en Straatsburg

Een van de belangrijke doelstellingen van de Franse revolutie was de eenmaking van het privaatrecht binnen de Franse staat. In de ‘verlichte samenleving’ had de burger alleen nog met de staat zelf te maken, niet meer met de statusgroepen van het tussenniveau waartoe hij had behoord, zoals feodale, kerkelijke, beroeps- en familie-statusgroepen, noch met territoriale delen van de staat waar elke streek of stad een eigen recht kon hebben. Voltaire had geschreven dat een reiziger even vaak van recht als van paarden wisselde. In plaats daarvan moest het privaatrecht gemeenschappelijk zijn voor het hele land.

Twee eeuwen later is de idee van rechtseenheid nog steeds vast gevestigd op nationaal niveau en heeft zij de geesten van velen ook op sommige internationale niveaus veroverd, met name op het niveau van de Europa’s van Luxemburg en Straatsburg. Maar er blijft ruimte voor de eigen rechtsregels en rechtsopvattingen van de afzonderlijke staten en andere territoriale eenheden. Het hof van de Europese Unie en het hof voor de mensenrechten moeten de desbetreffende verdragen interpreteren en toepassen met het oog op eenvormigheid en eenheid, overal in beide Europa’s, maar tegelijkertijd moeten zij de nationale (regionale, lokale) identiteiten van de lidstaten eerbiedigen. De verdragen laten die hoven de ruimte om te kiezen tussen een expansionistische koers, gericht op maximale eenvormigheid, en een terughoudende koers, gericht op eerbiediging van nationale tradities.

Een van de gereedschappen om de koers te bepalen is het subsidiariteitsbeginsel. Dat is ontleend aan de sociale leer van de Rooms Katholieke kerk, neergelegd in Quadragesimo Anno (1931) en latere pauselijke encyclieken. Die leer betreft de verschillende niveaus in de staat en de samenleving. Datgene wat de individuen op het laagste niveau op eigen initiatief en met eigen inspanningen kunnen bereiken, mag nooit aan hen ontnomen worden en aan de gemeenschap worden toegewezen. Op de hogere niveaus moeten alleen die aangelegenheden worden behandeld, die het best op die niveaus kunnen worden behandeld; de rest moet aan het lagere niveau worden gelaten. Kortweg: het hogere niveau moet alleen “subsidiair” zijn voor het lagere.

Noch het Europa van de Europese Unie noch dat van de Raad van Europa is een staat. Er is geen Europese natie, geen politieke unie en geen bondsstaat en een ontwikkeling in de richting daarvan is onwaarschijnlijk. Wél echter hebben de lidstaten van de Europese Unie talrijke bevoegdheden aan de Unie toegekend. De eigen bevoegdheden van de staten zijn uitzonderingen geworden. Ook hebben de lidstaten van de Raad van Europa de bevoegdheid aan het Straatsburgse hof toegekend, om te beslissen over de klachten van individuen over beweerde schendingen door die staten van de mensenrechten en fundamentele vrijheden die in de Europese Conventie zijn geformuleerd. De nationale gedragingen die daaraan onttrokken zijn, zijn uitzonderingen geworden. Dit alles wordt vaak gevoeld als verlies van soevereiniteit en men kan ook niet ontkennen dat de bevoegdheden van de Europese Unie en het Straatsburgse hof de nationale soevereine rechten beperken.

Recent zijn deze gevoelens publiek geuit, vaak in vijandige termen en ook door personen die men niet zo maar kan diskwalificeren. In een aantal gevallen was de afkeuring speciaal tegen de rechters van Luxemburg of Straatsburg gekeerd, vanuit het Verenigd Koninkrijk, Duitsland, Tsjechië, Nederland en elders. Het leitmotiv van de negatieve kritiek is dat de hoven zich steeds meer ruimte aanmatigen om, op de basis van hun eigen case law en zich losmakend van de verdragen, te beslissen op gebieden die voorbehouden zouden moeten zijn aan de democratisch gelegitimeerde politieke autoriteiten van de staten. Voor zover dit een politieke discussie is, ga ik er niet op in; ik wil me concentreren op de juridische aspecten.

In de Europese Unie is het subsidiariteitsbeginsel nu in het Unieverdrag (en een speciaal Protocol dat hier verder kan rusten) vastgelegd. Artikel 1 brengt in ruime bewoordingen tot uitdrukking dat “de besluiten ... zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen”. Artikel 5, derde lid, preciseert dat de Unie slechts optreedt “indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten ... kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de Unie kunnen worden bereikt”. Volgens de standaardhandboeken is het toepassingsgebied van het beginsel beperkt tot de – schaarse – gebieden die niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Unie vallen. Het beginsel zou geen rol kunnen spelen op de gebieden waar de Unie exclusief bevoegd is en het de staten verboden is zelf op te treden. Het Luxemburgse hof lijkt ook inderdaad, bij zijn rechterlijke beoordeling of de Unie het subsidiariteitsbeginsel heeft nageleefd, zijn taak als zeer beperkt en marginaal te zien. De bevoegdheden die aan de Unie zijn toegekend, laten meestal toe dat keuzen worden gemaakt, dus het gaat om discretionaire bevoegdheden. De Unie geniet dan een “margin of appreciation” (beleidsmarge). Het hof onderzoekt in zo’n geval niet volledig of het optreden van de Unie noodzakelijk was; het verlangt slechts dat de Unie uitlegt dat aan beide vereisten (ontoereikendheid van optreden van de staten; superioriteit van Unieoptreden) is voldaan.

Aan het subsidiariteisbeginsel in de Europese Unie wordt op die manier slechts geringe juridische betekenis toegeschreven. Ons wordt voorgehouden dat het voornamelijk een politiek beginsel is en dat het moet worden inachtgenomen in een dialoog tussen de partijen die bij de wetgeving in de Europese Unie zijn betrokken. Dit beginsel is dan geen effectief gereedschap om te veel en te gedetailleerde regelgeving uit ‘Brussel’ tegen te gaan.

Ook in het Europese mensenrechten-recht speelt het subsidiariteitsbeginsel een rol bij de demarcatie van de nationale soevereiniteit in een internationale context. Ook hier ontmoeten we het begrip “margin of appreciation”, nu echter niet ten behoeve van de internationale instelling maar ten behoeve van de afzonderlijke staten. Hoewel dit beginsel en dit begrip niet uitdrukkelijk in de Europese Conventie zijn opgenomen, heeft het Straatsburgse hof ze regelmatig toegepast. In de zogeheten Brighton Declaration (mei 2012) bevestigde de Raad van Europa nog eens dat het stelsel van de conventie subsidiair is aan de waarborging van mensenrechten op nationaal niveau en dat nationale autoriteiten in beginsel beter geplaatst zijn dan een internationaal gerecht om plaatselijke behoeften en situaties te beoordelen. Bovendien besliste de raad daarbij dat dit beginsel en dit begrip expliciet in de preambule van de conventie zullen worden genoemd.

In het Europa van Straatsburg, anders dan in dat van Luxemburg, is het subsidiariteitsbeginsel een krachtig juridisch instrument gebleken. Bij het onderzoek van de ontvankelijkheid van een klacht ligt het mede ten grondslag aan de regel dat alle nationale rechtsmiddelen moeten zijn uitgeput (artikel 35, eerste lid) en aan het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie (artikel 13). Bij het onderzoek van de merites van de klacht speelt het subsidiariteitsbeginsel een wezenlijke rol, dikwijls in termen van een “margin of appreciation”. In het bijzonder wanneer er een conflict van onderscheiden belangen is, geniet de nationale autoriteit een dergelijke marge, omdat het hof aanneemt dat de nationale autoriteit in een betere positie is dan het hof om te beoordelen in hoeverre het ene fundamentele belang beperkt moet worden ten gunste van een ander fundamenteel belang.

De Lautsi-uitspraak (18-3-2011) gaat over het verplicht in de klas aanwezige kruisbeeld in Italiaanse openbare scholen. Klopt dat met de plicht van de staat tot eerbiediging van het recht van ouders om zich te verzekeren van opvoeding en onderwijs die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen (artikel 2 Eerste Protocol bij de conventie)? Is dit een inbreuk op het recht van kinderen op opvoeding in een vorm die hun recht om al dan niet te geloven eerbiedigt (gewaarborgd door hetzelfde artikel)? Het hof somt eerst de criteria op. Een staat mag het tot zijn taak rekenen in het curriculum informatie van godsdienstige of filosofische aard op te nemen. Hij moet tevens de mogelijkheid van pluralisme in de opvoeding waarborgen en op neutrale en onpartijdige wijze de uitoefening verzekeren van verschillende godsdienstige en filosofische overtuigingen, in een atmosfeer die vrij is van bekeringsijver en indoctrinatie. Daarbij geniet de staat een ruime “margin of appreciation” bij het verzoenen van potentiële conflicten tussen deze twee taken. Het hof oordeelt dan dat verplichtstellen van een kruisbeeld in de klas in beginsel binnen die marge valt, mede in aanmerking nemend dat er geen Europese consensus op dit punt bestaat. En het hof oordeelt ten slotte dat Italië inderdaad binnen die marge blijft. Ongetwijfeld wordt door het verplichtstellen overheersende zichtbaarheid binnen de school verleend aan het Christendom, de godsdienst van de meerderheid in Italië, maar dat is nog geen indoctrinatie. Het hof wijst op een aantal omstandigheden waaruit genoegzaam volgt dat de mogelijkheid van pluralisme in de opvoeding is gewaarborgd en dat op neutrale en onpartijdige wijze de uitoefening van verschillende godsdienstige en filosofische overtuigingen is verzekerd, in afwezigheid van een tendens tot bekeringsijver. Een meerderheid van vijftien rechters acht het genoemde artikel daarom niet geschonden (anders dan een minderheid van twee rechters). De commentatoren van deze uitspraak hebben zich niet onthouden van een politieke discussie. Wie zich echter richt op de juridische aspecten, bevindt dat het Straatsburgse hof de beschikbare juridische gereedschappen kundig heeft gehanteerd.      

Vergelijking van de rol van het subsidiariteitsbeginsel in de Europese Unie en het Europese mensenrechten-recht leidt me tot de volgende opmerking. Het bevalt mij niet dat de standaardhandboeken zo sterk benadrukken dat in de Europese Unie de juridische betekenis van het subsidiariteitsbeginsel gering is. Heeft men niet te snel aangenomen dat de subsidiariteit in het geschreven Unierecht is uitgesloten voor het gebruik van exclusieve Uniebevoegdheden? Moet subsidiariteit niet een vitale rol spelen in het recht, en niet alleen in de politiek? Artikel 1 van het Unieverdrag bepaalt toch, zonder uitzondering, dat de besluiten zo dicht mogelijk bij de burger worden genomen. Er is geen goede reden om aan te nemen dat artikel 5 (geheel) aan deze bepaling derogeert voor de exclusieve bevoegdheden van de Unie. Op zijn minst komt voor die exclusieve bevoegdheden een reflexwerking toe aan het subsidiariteitsbeginsel. Het zal mij niet verbazen als praktijkjuristen en academische juristen weldra de subsidiariteit zullen omhelzen als fundamenteel beginsel van het recht van de Europese Unie, juist zoals dat al het geval is in het Europese mensenrechten-recht.

Voor alle zekerheid: ik distantieer me volkomen van elk negatief motief voor subsidiariteit. Ik zie geen grond om over aanmatigende Europese rechters te spreken. De positieve motieven voor subsidiariteit zijn zelf sterk en overtuigend genoeg. De nationale, regionale en locale ideeën en opvattingen zijn een kostbaar goed. Europese integratie moet niet de gemene deler zijn, zij moet het gemene veelvoud zijn van Europese staten, streken en plaatsen. Maar nu kom ik bijna toch op het terrein van de politiek. Terug naar het juridische terrein: rechtens is er niets mee mis dat de aanwezigheid van een kruisbeeld in de klas in een openbare school in Italië verplicht is maar verboden is in Frankrijk (behalve in de Elzas en het departement van de Moezel).