Nationale rechters als beschermers van rechtsstatelijkheid in andere lidstaten

Jasper Krommendijk is Universitair docent Europees recht aan de Radboud Universiteit

Dit is een bewerkte versie van de beschouwing die in september 2018 in het NTM/NJCM Bulletin zal verschijnen.

Inleiding

De afgelopen tijd domineerden twee hoofdpijndossiers de Europese agenda: de Brexit en de rechtsstatelijke achteruitgang in lidstaten zoals Hongarije en Polen. Volgens sommigen is dit laatste zelfs een groter en fundamenteler probleem voor de EU dan Brexit, vooral omdat deze achteruitgang in gaat tegen alles waar de EU voor staat en de gemeenschappelijke grondrechtelijke en rechtsstatelijke waarden ondermijnt waar de EU op is gestoeld. Het is lastig gebleken om hierop een effectief Europees antwoord te formuleren. Lang leek het idee dat er juridisch weinig te doen is aan dergelijke “nationale” kwesties. Politiek is het bijna onmogelijk om op Europees niveau, in de Raad of het Europees Parlement, alle neuzen dezelfde kant op te krijgen. Desalniettemin heeft de Europese Commissie eind vorig jaar, na meerdere “aanbevelingen inzake de rechtsstaat”  uiteindelijk besloten om het mechanisme van art. 7 VEU in werking te stellen tegen Polen. Op grond van dit mechanisme zouden uiteindelijk de stemrechten van een lidstaat kunnen worden geschorst. Op zichzelf een belangrijk signaal dat zeker niet zonder gevolgen is, maar gezien het vereiste van unanimiteit binnen de Raad is het nog maar afwachten waar deze actie uiteindelijk toe leidt. Dit ook omdat te verwachten is dat Hongarije niet zal meewerken. Het is dus weinig verassend dat het nodige pessimisme ten aanzien van deze en andere “tandeloze” procedures de boventoon voert in de literatuur en de media. Niet voor niets wijzen Carrera en Mitsilegas  er op dat het met redenen omklede voorstel van de Commissie in de zin van art. 7, eerste lid, VEU alsmede de eerdere vier aanbevelingen en vijfentwintig brieven naar de Poolse autoriteiten niet hebben weten te voorkomen dat de rechtsstaat in Polen steeds verder wordt ondermijnd. Tegelijkertijd moet er ook niet al te cynisch worden gedaan over de stap van de Commissie, omdat er in Polen zelf ook enorm veel waarde aan wordt gehecht, terwijl  grote lidstaten zoals Frankrijk en Duitsland de Commissie steunen en er een relatie wordt gelegd met de meerjarenbegroting. Hoe het ook zij, het is niet het doel van deze beschouwing om uitvoerig stil te staan bij deze procedures en ontwikkelingen, die zeer politiek van aard zijn en waarover al het nodige is geschreven.

Deze beschouwing gaat echter in op twee meer juridische opties, die wellicht effectiever zijn aangezien de Commissie hiervoor niet (of minder) afhankelijk is van andere EU-instellingen en allerhande politieke calculaties. Sinds eind februari 2018 lijkt het potentieel voor juridische procedures te zijn gegroeid om twee redenen. Ten eerste is het Portugese rechters-arrest van het HvJ (Associação Sindical dos Juízes Portugueses) gewezen. Hierin oordeelde de Grote Kamer dat maatregelen die de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht aantasten een schending kunnen opleveren van art. 19 VEU, dat bepaalt dat de lidstaten moeten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming te garanderen. Deze uitspraak maakt het de Commissie gemakkelijker om op grond van art. 258 VWEU inbreukprocedures te starten (of te continueren) tegen lidstaten indien zij maatregelen nemen die (mogelijk) afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Een tweede reden is de prejudiciële verwijzing van een Ierse rechter in Celmer twee weken later, thans bekend onder de geanonimiseerde naam A.C. (C-216/18 PPU) op verzoek van verdachte. De Ierse High Court vroeg zich namelijk af in hoeverre het uitvoering moet geven aan een Europees Arrestatiebevel (EAB) wanneer zij van mening is dat Polen de gedeelde rechtsstatelijke waarden zoals neergelegd in art. 2 VEU schendt en er een schending dreigt van het recht op een eerlijk proces. Met deze vragen laat een nationale rechter zien dat rechters zich niet kunnen onttrekken aan de rechtsstatelijke achteruitgang in andere lidstaten. Deze verwijzing illustreert dat de staat van de rechtsstaat in andere lidstaten rechtstreeks invloed heeft op die van ons. Dit komt omdat de rechtsordes in alle EU-lidstaten met elkaar verknoopt zijn vanwege, onder meer, de (strafrechtelijke) samenwerking in het kader van de ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht die gestoeld is op de beginselen van wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen. Rechtsstatelijkheid is een noodzakelijke voorwaarde voor het bestaan van dergelijk vertrouwen en daarmee dus ook van het functioneren van deze samenwerking.

In deze beschouwing zal met name in worden gegaan op deze laatste ontwikkeling van decentrale handhaving van rechtsstatelijkheid (paragraaf 2). Allereerst zal nog kort in worden gegaan op het Portugese rechters-arrest (paragraaf 1).

Commissie via art. 258 VWEU

Eind februari 2018 bewees het HvJ de Europese Commissie een dienst met een GK-uitspraak in Associação Sindical dos Juízes Portugueses (ASJP) in de pogingen van de Commissie om de Poolse regering er toe te bewegen rechtsstaatondermijnende maatregelen terug te draaien. Deze uitspraak had betrekking op een Portugese salarisverlaging voor ambtenaren, die ook rechters trof. Het HvJ ging na of deze verlaging een aantasting vormde van de rechterlijke onafhankelijkheid en constateerde dat daar geen sprake van is. Ondanks deze voorspelbare en gerechtvaardigde uitkomst is dit een baanbrekend arrest. Koen Lenaerts, de President van het HvJ, sprak daags na de uitspraak tijdens een lezing in Polen al over een ‘seminal judgment’. Dit heeft niet zo zeer te maken met de Portugese kwestie, maar veeleer de algemenere bespiegelingen ten aanzien van rechtsstatelijke waarborgen ten aanzien van de rechterlijke macht.

Wat vooral opvallend is is dat het HvJ zonder al teveel discussie de salarisverlagingen binnen de reikwijdte van het EU-recht brengt; niet via art. 51 Hv, maar art. 19 VEU. Het is daarmee tevens de eerste keer dat het HvJ art. 19 VEU inhoudelijk interpreteert. Art. 19 VEU bepaalt: ‘De lidstaten voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het recht van de Unie vallende gebieden te verzekeren’. Het  HvJ komt met een ruim toepassingsbereik van deze bepaling door verscheidene andere bepalingen te betrekken in de uitleg van dit artikel, meer in het bijzonder, art. 2 VEU dat verwijst naar de gezamenlijke rechtsstatelijke waarden, het beginsel van loyale samenwerking in art. 4, derde lid, VEU en het beginsel van effectieve rechtsbescherming. Vervolgens concludeert het HvJ dat ‘elke lidstaat moet verzekeren dat de instanties die als „rechterlijke instantie” – in de zin van het Unierecht – deel uitmaken van zijn stelsel van beroepsmogelijkheden, voldoen aan de vereisten van een daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden’. De vereisten van rechterlijke onafhankelijkheid, zoals die voortvloeien uit het algemene beginsel van effectieve rechtsbescherming, ‘zoals bevestigd door artikel 47, tweede lid, van het  Handvest’, zijn van toepassing op dergelijke instanties. Daarbij merkt het HvJ verder op dat deze onafhankelijkheid van nationale rechters essentieel is voor een goede werking van de prejudiciële procedure in art. 267 VWEU. De consequentie van dit arrest is dat nationale maatregelen die de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht aantasten vanaf nu binnen het ruime toepassingsbereik van art. 19 VEU vallen, aangezien (praktisch) alle ‘rechterlijke instanties’ EU-recht toepassen en prejudiciële vragen kunnen stellen.

Met deze uitspraak geeft het HvJ een signaal af richting de recente rechtsstatelijke ondermijning in sommige EU-lidstaten, zoals Hongarije en Polen (vgl. Pech & Platon en Ovádek). Lenaerts presenteerde het HvJ tijdens zijn eerder genoemde lezing in Polen zelfs als de ‘ultimate guarantor of the rule of law within the EU … genuinely committed to preserving the independence of the Member State judiciaries’. Deze uitspraak maakt het de Commissie ook gemakkelijker om op te treden tegen rechtstatelijke problemen. Het hoeft namelijk niet langer geforceerde aanknopingspunten met het EU-recht te zoeken in toekomstige inbreukprocedures gericht op rechtsstatelijke problemen. Een andere rechter van het HvJ, Von Danwitz, stelde namelijk dat het HvJ met deze uitspraak de Commissie wijst op art. 19 VEU. In geval van Hongarije gebruikte de Commissie bijvoorbeeld de gelijke behandelingsrichtlijn 2000/78/EG om de gedwongen pensioenleeftijd van 62 jaar aan te pakken. Ook in de recente poging van de Commissie om de Poolse situatie aan te pakken werd vooral ingezet op discriminatie op basis van geslacht vanwege het verschil in de pensioenleeftijd voor vrouwelijke en mannelijke rechters, namelijk 60 en 65 jaar. ASJP maakt het kortom mogelijk voor de Commissie om bredere, meer fundamentelere rechtsstatelijke problemen aan te pakken in plaats van bepaalde aspecten die raken aan sectorale EU-wetgeving.

Nationale rechter via art. 267 VWEU

Het is niet alleen de Commissie die met de ASJP-uitspraak gemakkelijker in kan zetten op juridische procedures. Rechters in andere lidstaten dan bijvoorbeeld Polen en Hongarije kunnen dit ook. Het HvJ heeft de laatste jaren steeds meer ruimte geboden aan nationale rechters om vraagtekens te zetten bij het veronderstelde wederzijds vertrouwen dat er tussen lidstaten zou moeten zijn en dat als basis dient voor de samenwerking in het kader van de ruimte voor vrijheid, veiligheid en recht. Het HvJ was in Advies 2/13, en eerdere zaken zoals Radu en Melloni, nog uiterst terughoudend in het erkennen dat grondrechten soms in de weg kunnen staan aan wederzijds vertrouwen. In Advies 2/13  bepaalde het HvJ namelijk dat het vereiste van onderling vertrouwen betekent dat, ‘behoudens uitzonderlijke gevallen, [de lidstaten] evenmin kunnen nagaan of die andere lidstaat in een concreet geval daadwerkelijk de door de Unie gewaarborgde grondrechten heeft geëerbiedigd’. Sindsdien heeft het HvJ zowel op strafrechtelijk en vreemdelingrechtelijk  terrein meer ruimte gelaten om grondrechten in te roepen en de beginselen van wederzijdse erkenning en wederzijds vertrouwen te beperken (vgl. Xanthopoulou). Het meest in het oog springend is de Grote Kamer uitspraak in Aranyosi met betrekking tot het EAB. Het EAB-Kaderbesluit bevat geen grond om de tenuitvoerlegging van een EAB te weigeren vanwege een mogelijke aantasting van grondrechten. Wel wordt in overweging 10 bepaalt dat een EAB ‘slechts worden opgeschort in geval van een ernstige en voortdurende schending’ van de waarden in art. 2 VEU, in overeenstemming met de procedure van artikel 7 VEU. Ook verwijst het Kaderbesluit op meerdere plekken naar grondrechten, zoals overweging 12 en artikel 1, derde lid. Ondanks een expliciete weigeringsgrond concludeerde het HvJ dat wanneer er een bewezen reëel gevaar bestaat dat een persoon in een andere lidstaat personen in detentie onmenselijk of vernederend worden behandeld (in strijd met art. 4 Hv), de rechter in de uitvoerende lidstaat verplicht is om te om te beoordelen of dit gevaar bestaat. Indien dat gevaar bestaat vanwege algemene detentieomstandigheden, dient die rechter vervolgens te beoordelen of de betrokkene dat gevaar zal lopen. Wanneer ook dat het geval is, dan moet de tenuitvoerlegging van het EAB worden uitgesteld, maar niet worden afgelast. Weigering komt pas aan de orde als de uitvoerende autoriteiten niet binnen een redelijke periode de risico’s van een schending van art. 4 Hv weten te ontkrachten. In Aranyosi verduidelijkt het HvJ dus dat een mogelijke schending van art. 4 Hv een ‘uitzonderlijk geval’ oplevert waarin de EU-lidstaten het beginsel van wederzijds vertrouwen tijdelijk kunnen opschorten.

In het licht van deze door het HvJ geboden opening, zijn de in de inleiding genoemde vragen van de Ierse rechter in A.C. niet verassend. De Ierse rechter Donnelly vraagt namelijk in wezen of Aranyosi kan worden doorgetrokken naar meer abstracte zorgen over de rechtsstaat en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Met andere woorden, of Aranyosi, waar het een absoluut grondrecht betrof, ook geldt voor relatieve rechten zoals het recht op een eerlijk proces. Na bespreking van een veelheid aan documenten, waaronder het met redenen omkleed voorstel van de Commissie op grond van art. 7, eerste lid, VEU, concludeert de Ierse rechter dat Polen de gezamenlijke rechtsstatelijke waarden van art. 2 VEU heeft geschonden. Zij schuwt hierbij grote woorden niet en rept over ‘a shocking indictment of the status of the rule of law’, ‘the deliberate, calculated and provocative legislative dismantling by Poland of the independence of the judiciary’ en ‘the Polish government persisting with invalid appointments to the Constitutional Tribunal’. De rechter wijst er vervolgens op dat er naar de totaliteit (‘cumulative impact’ en geen ‘cherry picking’) van veranderingen moet worden gekeken omdat bepaalde maatregelen op zichzelf bezien misschien niet problematisch zijn. Donnelly concludeert aldus zelf, zonder daarover een vraag aan het HvJ te stellen, dat art. 2 VEU is geschonden. De rechter vraagt louter naar de consequenties die daaraan moeten worden verbonden voor wat betreft EABs uit Polen; is Aranyosi de correcte toets die moet worden gebruikt in dit geval? Donnelly merkt vervolgens op dat de eisen die het HvJ in Aranyosi aan opschorting stelt in het geval van A.C. geen uitkomst bieden. In Aranyosi verlangde het HvJ namelijk dat de uitvoerende rechterlijke autoriteit de uitvaardigende rechterlijke autoriteit moet verzoeken om alle noodzakelijke aanvullende gegevens, in dit geval over de detentie-omstandigheden, te verstrekken alvorens te oordelen over een schorsing (of eventuele weigering) van de tenuitvoerlegging van een EAB. In het geval van rechterlijke onafhankelijkheid is het natuurlijk merkwaardig als de rechter aan zijn Poolse collega zou vragen of deze wel onafhankelijk genoeg is (vgl. Carrera en Mitsilegas). Niettemin legt de Ierse rechter voor de zekerheid dit punt als tweede vraag voor aan het HvJ.

De Ierse verwijzing illustreert heel duidelijk dat de rechtsstatelijkheid in andere lidstaten nationale rechters voor een dilemma plaatst. Het is de eerste keer dat een rechter op zulke fundamentele punten twijfelt aan haar collega-rechters en deze twijfel ook aan het HvJ voorlegt. Interessant om in deze context te bezien is hoe tot nu toe de Nederlandse overleveringsrechter, de Internationale Rechtshulpkamer (IRK) van de rechtbank Amsterdam, heeft geoordeeld over de Poolse situatie. Medio januari 2018, dus voor de Ierse verwijzing, erkende de IRK dat sprake is van ‘een zorgelijke ontwikkeling in Polen’. Het was evenwel van mening dat de procedure in art. 7 VEU en de nieuwe aanbeveling van de Commissie het doel hebben ‘te voorkomen dat de door de raadsvrouw geschetste situatie in de verdere toekomst zou kunnen ontstaan’, namelijk schending van het recht op een eerlijk proces omdat de rechterlijke macht onder volledige politieke controle van de regering staat. De IRK concludeerde  dat overlevering bij de huidige stand van zaken geen schending van art. 47 Hv oplevert. In twee zaken na de Ierse verwijzing, waar de IRK ook op wees in haar uitspraak, zag de IRK evenmin af van aanhouding van de overleveringsprocedure op grond van het EAB. In beide gevallen was hier ook wel iets voor te zeggen, omdat het anders dan in A.C. ging om een executie-EAB ten behoeve van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen, die (deels) waren opgelegd voordat de huidige Poolse regering aan de macht kwam. Medio april diende zich echter een zaak aan waarin een vervolgings-EAB was uitgevaardigd ten behoeve van de overlevering van een persoon die nog niet is veroordeeld, maar slechts verdacht wordt en waartegen nog een strafrechtelijk onderzoek loopt. De IRK besloot de behandeling van deze zaak af te wachten in afwachting van de beantwoording van de Ierse vragen in A.C.

De IRK, die er overigens niet voor terugschrikt om EAB-zaken naar Luxemburg te verwijzen, heeft de kwestie van politieke inmenging in het EAB-proces wel al eerder voorzichtig geprobeerd onder de aandacht van het HvJ te brengen middels drie verwijzingen over het begrip ‘rechterlijke autoriteiten’. In Poltorak ging het namelijk om de vraag of de ‘Swedish National Police Board’ een ‘rechterlijke autoriteit’ is die ‘rechterlijke beslissingen’ neemt in de zin van respectievelijk art. 6 en 1 Kaderbesluit 2002/584/JBZ.  Een ontkennend antwoord op deze vraag zou betekenen dat de Rechtbank Amsterdam niet gehouden is om uitvoering te geven aan het door deze politieautoriteit uitgevaardigde EAB. Iets meer dan twee weken na Poltorak stelde de rechtbank identieke vragen in de zaak Kovalkovas waarin het EAB was uitgevaardigd door het Litouwse Ministerie van Justitie. De rechtbank achtte het nodig om separate vragen te stellen aangezien er in deze Litouwse zaak sprake was van een politieke ambtsdrager die de EAB had uitgevaardigd, terwijl in de Zweedse zaak ging om een politiedienst. De rechtbank leek in deze Litouwse zaak ook iets zekerder van haar zaak dat er geen sprake kan zijn van een rechterlijke autoriteit gelet op de overwegingen 5, 6 en 9 van het Kaderbesluit. De uitspraken van het HvJ in Poltorak en Kovalkovas laten zien dat de zorgen bij de rechtbank terecht waren, aangezien het HvJ in de twee zaken tot de conclusie kwam dat beide organen geen uitvaardigende rechterlijke autoriteit vormen. De derde zaak, Özçelik, ging niet zozeer over het uitvaardigen van het EAB, maar het nationaal aanhoudingsbevel dat vooraf moet gaan aan elk EAB. Meer in bijzonder ging het er om of er sprake is van een ‘rechterlijke beslissing’ in de zin van art. 8, eerste lid, onder c, van het Kaderbesluit wanneer dit nationaal aanhoudingsbevel is afgegeven door de politie en bekrachtigd door het OM. Het HvJ overwoog dat het bij ‘rechterlijke autoriteiten’ gaat om autoriteiten die ‘deelnemen aan strafrechtsbedeling, met uitsluiting van politiediensten’ en oordeelde uiteindelijk dat er gezien die bekrachtiging sprake is van een  rechterlijke beslissing. Het HvJ voegde toe dat deze uitleg ook ‘geboden’ is gezien de doelstellingen van het kaderbesluit, namelijk het vergemakkelijken en bespoedigen van justitiële samenwerking. In Özçelik ging het HvJ niet in op de door de rechtbank ingebrachte grondrechtelijke redenering dat het gezien de rechtspraak van het EHRM mogelijk problematisch zou zijn dat het lid van het Hongaarse OM dat het door de politie uitgevaardigde aanhoudingsbevel bekrachtigt later in dezelfde strafprocedure toch nog kan optreden namens het OM. Dit trio van zaken, zij het in mindere mate Özçelik, illustreert dat het HvJ beducht is voor politieke inmenging in het EAB-proces. 

De grote vraag is natuurlijk wat het HvJ gaat doen met de Ierse vragen; trekt het de lijn van Aranyosi door? Hierbij zou kunnen worden gewezen op twee conflicterende benaderingen. Enerzijds zou men op grond van de recente uitspraak in ASJP kunnen verwachten dat het HvJ een noodzakelijke volgende stap zet. Als Polen inderdaad de rechtsstatelijke waarden en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht schendt en niet langer een eerlijk proces garandeert, dan zou dit niet zonder nadelige gevolgen kunnen blijven voor individuen. Anderzijds zou het van toepassing verklaren van Aranyosi op andere grondrechten toch een tamelijk grote stap zijn, vooral ook omdat het HvJ in Aranyosi en daaropvolgende zaken ook niet heel ruimhartig was op de volgende twee punten. Zo oordeelde het HvJ allereerst dat het reëel risico van vernederende en onmenselijke behandeling voortkomende uit algemene detentiecondities in de verzoekende staat onvoldoende is om de uitvoering van het EAB te weigeren. Aangetoond moet worden dat de betrokkene in het bijzonder zo’n gevaar loopt. Deze benadering is ook logisch omdat het systeem van wederzijds vertrouwen ook weer niet al te gemakkelijk aan de kant moet worden gezet. Deze aanpak maakt het echter wel lastiger voor A.C., aangezien het moeilijker is om vooraf aan te kunnen tonen dat er een specifiek en individueel gevaar is dat A.C.’s recht op een eerlijke proces wordt geschaad dan het aantonen dat er een individueel risico van onmenselijke behandeling gezien de detentieomstandigheden. Dit omdat de uitvaardigende autoriteiten in een EAB-verzoek aangeven om welke gevangenis het gaat en er ook op meer objectieve, vaak kwantitatieve, gronden inzicht kan worden geboden in de detentieomstandigheden waarin een individu terecht zou komen. De vraag is dus in hoeverre het vereiste van een specifiek en individueel gevaar ook geldt voor meer abstracte en algemene twijfels over de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, zoals in A.C.

Een tweede mogelijk obstakel is dat art. 47 Hv geen absoluut grondrecht is, terwijl dat in Aranyosi wel het geval was. In de latere zaak Piotrowski liet het HvJ doorschemeren dat het niet geneigd is om Aranyosi door te trekken naar art. 24, tweede lid, Hv waarin is bepaald dat ‘de belangen van het kind een essentiële overweging’ vormen bij alle handelingen in verband met kinderen. In Piotrowski gaf het HvJ (impliciet) te kennen dat het individuele grondrechtelijke belang van art. 24 Hv niet zwaarwegend genoeg is om het beginsel van onderling vertrouwen terzijde te schuiven. Het HvJ benadrukte in deze zaak veeleer de doeltreffendheid van strafrechtelijke samenwerking. Hoewel art. 47 Hv preciezer is geformuleerd dan art. 24 Hv is het de vraag of een dreigende schending van art. 47 Hv wel voldoende is voor opschorting en uiteindelijk weigering van de tenuitvoerlegging van een EAB. De Ierse rechter was zich zelf ook bewust van het onderscheid tussen art. 3 EVRM (vergelijkbaar met art. 4 Hv) en art. 6 EVRM (vgl. art. 47 Hv). Zij stelt, mede op grond van rechtspraak van het EHRM en eerdere Britse en Ierse uitspraken dat voor art. 2 en 4 Hv. een ‘real risk’ van een schending genoeg is, terwijl voor andere grondrechten een ‘flagrant violation’ noodzakelijk is. Kortom, ook ten aanzien van het tweede punt is het niet zonneklaar dat het HvJ zo maar Aranyosi kan en zal doortrekken naar andere niet-absolute grondrechten.

Mocht het HvJ de hiervoor besproken beperkingen inderdaad van toepassing verklaren in A.C., dan zou dat toch enigszins een onbevredigende uitkomst zijn. Wellicht dat overweging 10 van het kaderbesluit EAB een haakje biedt voor het HvJ om Aranyosi wel door te kunnen trekken naar rechtsstatelijke problemen en mogelijke schendingen van een eerlijk proces. Overweging 10 bepaalt namelijk dat een EAB (slechts) kan ‘worden opgeschort in geval van een ernstige en voortdurende schending’ van de waarden in art. 2 VEU, in overeenstemming met de procedure van artikel 7 VEU. In die zin zou zelfs kunnen worden betoogd dat het van toepassing verklaren van de Aranyosi op de situatie in A.C. zich beter verdraagt met een tekstuele uitleg van het kaderbesluit dan Aranyosi zelf. Het lastige aan deze redenering is echter dat er in A.C. niet voldaan wordt aan de voorwaarden in deze overweging, aangezien de Raad nog niet heeft geconstateerd dat er sprake is van zo’n schending. De Ierse rechter is, zoals hiervoor uiteen is gezet, slechts zelf tot dit oordeel gekomen, mede op basis van materiaal dat door de Commissie is verzameld in het kader van de art 7-procedure.

Als het HvJ besluit om Aranyosi door te trekken dan resteert de vraag in hoeverre het HvJ ook een inhoudelijk oordeel geeft over de stand van de rechtsstaat van Polen. Laat het HvJ dit in het midden en ter beoordeling van de verwijzende rechter of geeft het een eigen oordeel? Mocht het HvJ dit laatste doen en oordelen dat het de rechterlijke macht in Polen in algemene zin niet langer voldoende onafhankelijk acht dan zou dit wellicht nadelige consequentie voor rechters in Polen die wel onafhankelijk zijn en respect tonen voor naleving van grondrechten en handhaving van de rechtsstaat. De consequentie van zo’n algemene vaststelling zou zelfs kunnen zijn dat Poolse rechters geen prejudiciële vragen meer kunnen stellen aan het HvJ. Op grond van de vaste jurisprudentie van het HvJ, kunnen alleen ‘rechterlijke instanties’ in de zin van art. 267 VWEU prejudiciële vragen stellen. Een van de zes voorwaarden van een rechterlijke instantie is dat deze onafhankelijk zijn. De vraag is of deze uitkomst wenselijk is, aangezien Poolse rechters zelf natuurlijk ook belangrijke actoren zijn in de handhaving van de Poolse rechtsstatelijkheid. De prejudiciële procedure biedt lagere rechters juist de mogelijkheid om de hoogste rechter, waarover zorgen zijn, te passeren en kwestieuze uitspraken die raken aan het EU-recht aan het HvJ voor te leggen. Deze weg zou worden afgesloten als het HvJ de Ierse rechter zou volgen in haar vaststelling dat de stand van de rechtsstaat en de onafhankelijkheid van de rechterlijke mach in Polen niet voldoen aan de vereisten in art. 2 VEU.

Afsluiting

De Ierse vragen in A.C. laten zien dat nationale rechters een verantwoordelijkheid kunnen voelen om in het geweer te komen tegen rechtsstatelijke ondermijning in andere lidstaten als zij worden geconfronteerd met een EAB uit zo’n lidstaat. Het HvJ gaf zichzelf een vergelijkbare rol in het hiervoor besproken Portugese rechters-arrest Associação Sindical dos Juízes Portugueses. De geïntegreerde bespreking van beide zaken in deze beschouwing illustreert dat nationale rechters samen met het HvJ kunnen optrekken om respect voor de rechtsstaat af te dwingen. Tegelijkertijd zal niet iedere nationale rechter voor zichzelf een rol zien weggelegd om als een soort hulpsheriff de Commissie te helpen om andere lidstaten aan te pakken. De Ierse vragen zijn zeker niet de laatste vragen ten aanzien van strafrechtelijke samenwerking, grondrechten en wederzijds vertrouwen. Zo stelde de Ierse Supreme Court recentelijk ook vragen in een zaak waarin het ging om de overlevering van een verdachte naar het VK. In deze EAB-zaak was de vraag of de verdachte O’Connor naar het VK kan worden uitgeleverd wanneer het zeer waarschijnlijk is dat deze na de beoogde datum van uittreding van het VK op 29 maart 2019 nog in detentie zal zitten. Volgens de Ierse rechter is het nog maar de vraag of O’Connors grondrechten op basis van, onder meer, het Handvest gewaarborgd zijn na de Brexit. Over hetzelfde onderwerp liggen er ook weer nieuwe vragen van Donnelly.

Grondrechtelijk geïnspireerde vragen, die al dan niet samenhangen met de rechtsstaat, zullen ook niet alleen gaan spelen in EAB-zaken, maar ook ten aanzien van andere strafrechtelijke instrumenten, zoals het  Europees onderzoeksbevel in strafzaken (Richtlijn 2014/41/EU) (zie de eerste vraag hierover). Vragen liggen ook voor de hand ten aanzien van de zogenaamde Salduz richtlijn betreffende het recht op toegang tot een advocaat in strafprocedures en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (Richtlijn 2013/48/EU). Interessant genoeg erkent de Salduz richtlijn dat er ondanks het beginsel van wederzijds vertrouwen grondrechtelijke problemen kunnen ontstaan: ‘Hoewel de lidstaten partij zijn bij het EVRM en bij het IVBPR, heeft de ervaring geleerd dat dit gegeven alleen niet altijd zorgt voor een voldoende mate van vertrouwen in de strafrechtstelsels van andere lidstaten’ (overweging 5). Het is te verwachten dat niet alleen het HvJ grondrechtelijke EAB-zaken op zijn bordje krijgt. Wellicht dat in de toekomst Poolse of Hongaarse EAB zaken ook bij het EHRM belanden, zeker nu het EHRM zich recent voor het eerst over een EAB-zaak heeft gebogen in Pirozzi. Hopelijk blijken de hier geschetste juridische procedures succesvoller dan de tot nu toe bewandelde politieke weg.